21世纪经济报道记者吴文汐，李莎 武汉、北京报道 近日，冷空气东移南下，强降雨从西到东，9月19日下午和晚上，龙卷风突袭江苏宿迁、盐城部分乡镇，造成人员伤亡。
在气候变化背景下，今年以来，国内多起极端天气事件对城市和市民造成严重影响，同时暴露出城市系统的脆弱性。据国家气候中心统计，今年7月16日至8月15日期间，我国共出现7次极端性强的暴雨过程。
强降雨事件频发仅仅是气候变暖下极端性事件增长的一个例子，高温、海洋热浪、台风、强降雨等极端气候事件正向着常态化方向发展，更热、更旱、更涝的气候会对城市和居民带来更为严峻的考验。这样的大趋势下，城市应如何提升气候韧性？
极端天气频率和强度增加
近年来，全球气候变暖导致的极端天气事件频次和强度逐步提升。
根据联合国防灾减灾署（UNDRR）的报告，在2000年―2019年这20年间，全球共发生7348起重大灾害。其中，洪涝事件相比之前20年增加了134%，高温事件增加了232%，风暴事件增加了97%，各种山火燃烧增加了46%。
极端天气带来的损失触目惊心，上述报告数据显示，这些灾害共造成123万人死亡，全球经济损失约2.97万亿美元。
在中国，极端天气事件带来的影响同样明显，单以洪涝灾害为例，据国家气候中心《2001―2020年中国洪涝灾害损失与致灾危险性研究》数据显示，2001―2020年，我国洪涝灾害造成的年均受灾人口超过1亿人次，直接经济损失1678.6亿元。据应急管理部统计，2022年，中国气象灾害造成农作物受灾面积1206.8万公顷，死亡失踪296人，直接经济损失2147.5亿元。
今年以来，国内发生了多起强降雨事件，再次引起了公众对于极端天气对城市影响的讨论。据国家气候中心统计，今年“七下八上”期间（7月16日至8月15日），我国暴雨区域集中，极端性强，全国共出现7次暴雨过程，华北、东北分别遭受3次暴雨过程袭击，北京降水量为1961年以来历史同期第三多，华北多地日降水量破历史纪录。
极端性气候事件频次和强度增加，给城市带来严峻考验，也暴露出城市的脆弱性。
中国农业大学人文与发展学院副教授、北京市科协防灾减灾专业智库基地专家孔锋在接受21世纪经济报道记者采访时表示，城市极端天气事件增加，首先会导致城市内一些脆弱性区域遭受灾害风险的挑战。比如，防灾减灾设施资源相对落后的老旧社区，人员、建筑更为密集的城中村等。同时，会对城市的运行带来影响，比如通勤等户外活动。在洪涝灾害下，一些对于气候较为敏感的产业也会受到影响。
8月份华北及东部地区的强降雨对于一些气候敏感产业带来影响。以物流业为例，8月东部地区物流业务量指数较上月回落3.1个百分点，物流企业在强降雨影响下叫停发货，导致供应链流程放缓是其中的主要原因。
在联合国政府间气候变化专门委员会 (IPCC) 的最新报告中，阐述了世界上大部分地区正在遭遇的气候变暖威胁：全球温升的增加将会带来更严重的热浪、更强烈的降雨和其他极端天气，进一步增加了人群健康和生态系统的风险。每个地区都出现了极端高温导致人员死亡的情况。随着全球变暖，气候变化对粮食安全和水安全产生的不利影响将随之加剧。
随着全球气候变暖的进一步加剧，高温、海洋热浪、强降水、台风等极端事件的频率和强度或将更加常态化，更热、更旱、更涝的气候会对城市和居民带来更为严峻的考验，城市亟待在提升气候韧性上增强行动。
城市应对气候变化工作不断细化
面对气候变化的趋势，各个国家通常采取减缓和适应两方面举措。减缓方面，中国已在2021年明确提出要减少碳排放，实现“双碳”目标。而减缓的过程相对周期更长，当极端性事件的不确定和难以预测性已经带来威胁，现阶段更紧迫的是找准适应和应对的方向。
长期研究环境政治的中国人民大学国际关系学院政治学系副教授冉冉向21世纪经济报道记者表示，气候变化是基于人类长期的排放活动而形成的，很难通过短期内的工作达到延缓或逆转的效果，所以人们更倾向于选择从应对灾害和危机管理的角度进行介入。
我国适应气候变化行动已经由来已久。早在1994 年便颁布《中国二十一世纪议程》，首次提出适应气候变化的概念，随后印发《国家适应气候变化战略》《国家应对气候变化规划（2014―2020 年）》等政策文件，并先后发布《城市适应气候变化行动方案》《国家适应气候变化战略2035》，在全国范围内确定了30个城市开展气候适应型城市建设试点。今年8月，八部门联合印发《关于深化气候适应型城市建设试点的通知》，鼓励一批基础好、保障强并具有示范带动的城市申报试点工作。
近年来，我国对于适应气候变化行动的各项规划不断深入、细化，逐步纳入了包括风险评估、监测预警、应急管理、交通安全、基础设施建设等更加细分的内容。
这些国家层面的规划具体落实到城市，会结合不同城市的特点出现效果上的差异。《北京市“十四五”时期应对气候变化和节能规划》中，就提升城市气候适应性建设专门作出安排。相比之下，众多的中小城市在这一方面的规划上仍存空白。
长期关注气候议题的机构研究员李朝向21世纪经济报道记者表示，不同的城市地理区位不同、气候类型存在差异，应对极端天气的经验也有所不同。东部沿海城市遭遇台风天气可能性更大，相应的在暴雨洪涝灾害上的防范措施会更多。西北地区由于气候变化，近年来极端暴雨天气有所增加，但由于常年气候干燥，对洪涝灾害的预防措施比较薄弱。
孔锋认为，需要结合不同地区气候变化和极端天气的发展态势，科学评估不同城市的特征或风险，权衡哪一方面的工作更加重要，不能照搬某一座城市的模式。在现有的经济发展和基础设施建设水平下，要通过制度建设、资源的优化配置等举措让各城市的防灾减灾能力达到最大。
近年来，我国采取的适应气候变化举措中，海绵城市是最广为人知的案例。从2013年提出至今，我国海绵城市建设已经推行十年。但多位受访专家认为，海绵城市抵御极端降雨的效果有限。
中国气象局原副局长、中国气象服务协会会长许小峰在接受21世纪经济报道记者采访时表示，一般来说，海绵城市对于小到中雨能够起到明显作用，但很难适应大到暴雨。因为降雨和渗透之间有一个平衡，如果降雨强度过大，渗透速度难以跟上。当然，不同城市在建设海绵城市时的标准不同，其中需要考虑不同城市在建设过程中能否承担成本代价的问题。
除了硬件基础设施建设以外，在软件方面，不少城市通过加强预警预报、应急管理、抢险救援等机制建设来应对极端气候事件。
例如，2021年11月印发的《南京市“十四五”应急体系建设（含安全生产）规划》提出，建设不少于5支和3支重点专业应急救援队伍，强化应急救助，将自然灾害发生后受灾群众基本生活得到有效安置时间由12小时缩短为10小时之内等。
2022年，天津市气象局印发的《高温监测预报预警业务能力提升实施方案（2022-2025年）》提出，要基于机器学习、人工智能、相似集合等多种技术手段发展高温天气预报技术，制作精细化、客观化高温预报产品，提高高温天气精细化预报预警能力。
目前，众多城市大手笔的建设能否抵御极端性气候灾害的影响？在冉冉看来，仍有很大改进空间。“今年夏天，美国夏威夷毛伊岛发生了美国近年来最严重的一次野火灾害，而夏威夷岛号称拥有全世界最先进的预警系统，但当灾难真正来临时却并没有发挥作用。这说明气候变化不仅仅是一个科学问题，也无法仅通过技术治理手段加以解决。”
总的来看，在日益严峻复杂的极端天气事件中，国家和城市对于适应气候变化工作的意识和能力正在不断增强，但不可否认，相关灾害防治体系和防治能力现代化上还需要进一步提升。
许小峰表示，气候变化下极端天气频次和强度有所增加，对于预警预报、应急响应等相关机制和标准都需要进行调整。 同时，极端天气涉及气象、水利、交通、应急、农业、健康等众多部门，需要加强各部门之间的信息流通和协调配合，以适应新形势下的变化。当然，最根本的还是要减缓气候变化的趋势，减少碳排放问题是十分紧迫的。
提高城市气候韧性将损失降到最低
“如果把城市系统看成一个人的话，那么极端天气气候事件对城市的冲击就类似疑难杂症。”孔锋用形象的比喻来形容极端天气对城市的影响。
从近年来的情况看，从河南郑州“7・20”特大暴雨灾害，到去年长江流域罕见高温事件，再到今年华北特大暴雨，极端天气常态化下，对于城市气候韧性提出了更高的要求。
孔锋认为，城市适应和减缓气候变化或灾害的极限与城市韧性有关，但这并非一个具体的值，而是受经济发展水平、城市设防水平和防灾减灾能力综合影响。要提高城市应对极端天气气候事件带来的灾害性影响，使应急管理效率和防灾减灾效果达到最大化，要从理念、体系建设和能力建设三方面着力。
在理念层面，要把应对气候变化与生态文明建设、经济发展协同起来，高度树立统筹发展与安全的理念。在体系建设层面，要从要继续出台一些政策和法律法规，重点碳排放部门尤是如此，为应对气候变化提供制度保障，同时也要建立气候变化风险评估标准，考察地区的气候变化风险和可能面临的短板。在能力建设层面，要关注不同地区的受灾特征，针对性加强基层应对极端天气气候事件的能力，进而形成链条式的协同应对能力。
另外，要解决好城市平均设防能力和特殊设防能力的关系，增强脆弱地区、特殊人群和特殊时段的设防能力。在提升各个城市设防能力的同时，也要放眼流域和城市群尺度，加强不同地区之间、城乡之间的防灾减灾协同能力建设。还要统筹短期安全和长期发展，处理好建设防灾减灾工程降低短期防灾减灾脆弱性和建设长期韧性之间的关系，避免出现取得短期成效却加大长期风险的情况。
南京大学城市安全发展研究中心主任、中国灾害防御协会理事兼规划与标准专业委员会主任翟国方向21世纪经济报道记者表示，灾害防御应对应该包括灾害发生之前、发生过程中和发生之后的恢复重建的全过程应对，而不只是灾害发生之后采取应急救援的响应。通过韧性城市建设，才能够把灾害带来的人员和经济损失减少到最小。
具体来看，要补齐之前防洪设施建设的短板，把旧账还清。要确立合理的设防标准，并在可能的范围内持续提升防洪堤、下水道管网等设计标准。气候变化导致水旱灾害增加会在客观上降低城市防洪标准，因而要适当对防洪设施标准进行调整。还要做好巨灾冲击城市准备，提高应急响应能力，做好应急救援空间规划，应急避难通道、应急救援物资、应急医疗等配套也要跟上。
在灾后重建方面，受访专家均提到保险在分散灾害损失方面的重要性。孔锋表示，灾害发生之后，要快速恢复重建，政府在资金方面仍面临一定压力，这就需要灾害保险，尤其是巨灾保险的支持。
对于广大民众而言，也要加强防灾减灾意识和能力，需要加强相关知识科普，帮助提升民众自救互救的基本救援能力。
在冉冉看来，气候变化是一个非常复杂的问题，并不是一座城市或是一个国家能够应对和解决的。目前，在解决气候问题上还面临着一定的囚徒困境，不少地方仍存在“搭便车”的心理，这样的心理可能会导致气候问题上的“公地灾难”。
